摘要：[34]参见[日]宮田三郎：《警察法》，信山社2002年版，第64页。 ...

此时宪法与其他法律只是调整的范围不同，并无效力位阶的差异，因此，不存在所谓宪法效力自证的问题。

进入专题： 部门宪法 部门宪法学 部门法 。因此发展部门宪法的释义学，仍不能偏离主观权利保障的主轴，相关的宪法原则如法律保留、比例原则、具体明确原则等，仍应是部门宪法论述的‘出发点……尤其重要的是，部门宪法调整的极限就是人权的核心部分……各种人权核心的释义，也将成为部门宪法释义学的一个重要项目，研究者应该以它作为出发点和回归的终点。

[42]参见杜健勋：《国家任务变迁与环境宪法续造》，载《清华法学》2019年第4期。立法后，法定的合宪性审查机关在开展合宪性审查时，以部门宪法为依据和标准来审查普通法律法规是否违宪。当然，部门宪法的划分还要考虑努力推进我国宪法学发展的要求。比如，我国台湾地区世新大学法学院张嘉尹教授指出：部门宪法学的提出，就是想要为宪法释义学的稳定化发展，提供一个释义学工具。[59]该学者认为，从根本社会关系的种类看，部门宪法可分为经济宪法、政治宪法、文化宪法、社会宪法、环境宪法。

从宪法的基本内容看，部 门宪法也可分为权力宪法、人权宪法、制度宪法、国策宪法。[6]参见周刚志：《财政宪法学初论》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2005年第2期。相较于陆红霞案，此条款意在将对个别申请人不当行使权利的规制由司法阶段提前至行政程序中，提早解决纠纷，避免大量公共资源被侵占。

上述两项制度的核心要义是政府信息公开制度中无论是对信息一般意义上的标识、处理还是对申请人信息公开申请的答复都必须由行政机关在行政程序中首次完成，而法院仅对行政机关的行为进行审查，该条款优先由行政机关适用于行政程序中。但《条例》在实施过程中也出现了公开程度不够，少量申请人频繁、大量申请信息公开并提起信息公开行政诉讼等问题。基于此，要判断在信息公开行政诉讼中法院能否依职权调取证据证明申请人的行为明显超出合理范围，首先需要明确的是，在适用《条例》第35条的诉讼中是否存在国家利益、公共利益和他人合法权益。[[9]]参见浙江省海宁市人民法院(2019)浙0481行初76号行政判决书。

2019年《条例》修订之前，法院之所以更多地采用裁定其实是对申请人不当申请行为采用了一种主动规制的态度，这也是基于陆红霞案的示范效应。新西兰《政府信息法》规定对于轻佻、无根据或无足轻重的申请可以作出拒绝决定。

因此，无论何种情形之下，法院依职权调取证据证明申请行为不当，一方面与现行法律规定相悖，另一方面也与自身裁判者的角色不符。(二)明显超出合理范围标准确定的主体与形式 行政机关制定明显超出合理范围的具体数字标准还面临着一定的法律风险。行政机关面临着上述困境，而现实中又必须处理政府信息公开申请，从实施角度而言，有两种解决的途径： 其一是行政机关内部不制定具体的数量标准，而是按照前述的定性标准进行把握，通过一事一判断的方法进行个案处理。但在另外一起案件中，法院则认为行政机关在之前的行政程序中不适用该条款，仅在诉讼阶段作为抗辩理由，缺乏事实和法律依据。

法院在诉讼中应当采取中立审查的模式，采用判决而非裁定的方式裁判此类案件，且应审慎启动依职权调取证据程序。此类申请的一个特点是申请人多次的申请内容具有高度重复性或者相关性，因而较为容易识别。在实践中法院表现出了不同的态度：有的案件中，行政机关在处理信息公开申请时并未适用第35条，而是基于其他原因不予公开信息，法院在审理中认为原告的行为属于申请的数量、频次明显超出合理范围，行政机关已经履行了相应职责，因此判决驳回诉讼请求。[[37]]同前注〔10〕，王贵松文，第22页。

第三，司法权不能介入行政权的核心领域是《条例》第35条必须由行政机关在行政程序中优先适用的根本原因，其背后隐藏的是信息公开制度中的行政权与司法权的分工。陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案(以下简称陆红霞案)[[5]]更是将这一问题置于公众视野之下。

[[36]]参见董妍：《政府信息公开诉讼双重诉讼利益解析》，载《辽宁行政学院学报》2009年第5期。[[23]]此外，司法审查还有解决规则适用中疑难问题，统一规范理解的重要作用。

研究样本的均值为85，这一数字在实践中具有十分重要的意义，抽象出了被法院认定为明显超出合理范围申请数量均值，从这一数字来看，同一申请人或者其相关人，向行政机关申请85次信息公开后，才可能被法院认定为申请数量、频次明显超出合理范围，应当说，从一般认知而言，这一标准是可接受的。考察和评判一个法律规则除了文本意义上的解读之外，该条款的适用情况尤为重要。[[17]]参见河北省任丘市人民法院(2020)冀0982行初27号行政判决书。[[8]]该案中法院在诉讼程序中首次适用了《条例》第35条。基于行政机关在政府信息公开制度中的主体地位，该条款应当由行政机关在行政程序中优先适用，且有严格的程序性标准，以履行法定职能为前提。另一方面，可能会出现纵向和横向标准不一致的情况，这种冲突会造成行政机关在执行时候的无所适从，因此，规范的协调统一也是这一解决途径中必须考虑的问题。

其二是由有规章制定权的地方或者中央机关，制定适用于本地区或者本领域内的具体数量标准，这样既有了可操作性的依据，同时又可以避免行政机关的法律风险。如何世青诉南京市规划和自然资源局、江苏省自然资源厅案[[16]]中，申请人一次性向行政机关提交了306份信息公开申请。

基于《条例》的适用范围、行政机关对于信息的初次审查义务以及司法和行政权力的分工，可以推定应当由行政机关在行政程序中优先适用《条例》第35条，一般情况下，法院在司法程序中仅对行政机关的适用进行合法性审查，即法院一般初次不适用该条款，虽然该原则在现有规范的文本中没有直接规定，但是完全可以从既有的规则和法理中推导出来，具体可以从以下几方面进行阐述： 第一，《条例》的适用对象是政府信息，这就意味着《条例》第35条由行政机关优先适用。上述是对于明显超出合理范围的正向识别标准，另外有一个反向排除标准，申请人正当救济行为的排除。

但是，法院对不当申请主动规制的行为，也引发了诸多质疑。通过在北大法宝进行检索，2019年《条例》实施之前，法院适用诉的利益的信息公开行政诉讼裁判共计1113份，其中判决书仅有54份。

(二)裁定与判决：裁判方式选择中的法院定位 2019年《条例》的实施使规制申请人不当行使权利案件的裁判方式发生了较为明显的变化。从为减轻压力的权宜之计到基于权利保护和权力监督的公正裁判，应当说，《条例》的修改为信息公开制度的实施提供了一个良好的制度环境。[[6]] 2019年修订的《条例》第35条明确了数量、频次明显超过合理范围申请的处理方式。[[12]]同前注〔7〕，后向东书，第74页。

自此之后，法院以否定诉的利益的方式裁定驳回起诉，以此达到对不当行使权利的规制。[[20]]参见后向东：《信息公开的世界经验》，中国法制出版社2016年版，第514页。

从司法审查的标准倒推行政行为的标准不失为一种较为稳妥的路径。该案将否定诉的利益作为了处理此类案件的一种方式，而我国现行的法律中并没有关于诉的利益的相关规定，法院只能从原告资格、受案范围与权利保护必要性三个要素进行迂回，以达到否定诉的利益的裁判效果。

但是，这种途径也存在一定的问题。裁判方式看似是一个程序意义上的选择，其实背后蕴含法院对待不当申请行为由主动规制转为中立审查的变化，也与《条例》第35条优先在行政程序中适用的原理相契合。

[[25]]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路选择》，载《中国法学》2021年第4期。[[39]]唯此，才能保证法院居中裁判的地位。而该条款最终的实施情况在一定程度上是由司法审查的情况来决定的，这是因为司法审查的标准对行政机关的行为会产生明显的影响，甚至会形成行政主体在适用该条款时的标准，这也是信息公开制度甫一出现便产生的诉讼倒逼效应。此种情况下，申请的数量和频次即使不多，也可以认定构成了权利滥用。

有申请人向同一机关或者不同机关提出内容包罗万象的申请，从而达到给行政机关施压的目的。沃恩索引制度是通过沃恩诉罗森案(Vaughnv.Rosen)所确立，该制度的核心是要求行政机关在政府信息公开中承担初次分类的义务，而不能等待诉讼程序中法院通过对信息的实体审查来判断争讼信息的公开属性，即行政机关必须在信息形成时就完成公开属性的标记，不能将这一义务转嫁给法院。

王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期。[[30]]参见袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第109页。

而现行规范中，均是以裁定驳回起诉的方式否定上述三个要素。2014年11月20日制作的最新指引则根据大量相关案例对纠缠申请确立了更为细致的认定标准。